EN

Россия – Украина: "Вагонные" и иные споры в ВТО

Январь 30, 2019

30 июля 2018 года Всемирная торговая организация(ВТО, World Trade Organization (WTO)) отказала в большей части требований Украины касательно действий России, приведших к ограничению импорта в страну железнодорожного оборудования и его частей[1]с Украины. В большей части, но не во всех (об этом нюансе российские СМИ сообщали не всегда)[2]

Рассмотрение спора заняло почти три года: Украина обратилась в Орган по разрешению споров ВТО с просьбой о проведении консультаций в рамках ВТО из-за ограничений, введенных Россией еще 21 октября 2015 года. Это был первый спор, инициированный Украиной против России по линии ВТО.

Как указала Украина, в результате действий России объем поставляемой украинскими поставщиками в Россию железнодорожной продукции сократился с 1,7 млрд долл. в 2013 году до 600 млн в 2014 году и 110 млн в 2015 году. 

10 ноября 2016 года в связи с тем, что стороны не достигли согласия по спорным вопросам в ходе процедуры консультаций, Украина попросила о создании специальной третейской группы, которая была сформирована 2 марта 2017 года.

Третейская группа ВТО отказала Украине в большей части ее требований, поддержав соответствующие аргументы России и признав правомерность ряда ее действий. Окончательное решение третейской группы ВТО от 30 июля 2018 года доступно для ознакомления на официальном сайте ВТО[3]

 

Предыстория

Спорная ситуация возникла в связи с установлением в России новых правил обращения железнодорожной продукции на российском рынке, в том числе требований по ее сертификации, которые привели, по мнению Украины, к неоправданному и незаконному ограничению поставок соответствующих товаров с Украины. 

Так, 15 июля 2011 года решением комиссии Таможенного союза (ТС) № 710[4]был принят ряд технических регламентов, касающихся безопасности железнодорожного транспорта и его инфраструктуры (далее – Регламенты)[5]

Согласно Регламентам, к обращению на рынке государств – членов ТС (ЕАЭС) допускаются только те товары, в отношении которых подтверждено их соответствие требованиям Регламентов. Такое подтверждение соответствия продукции осуществляется в формах сертификации и принятия деклараций о соответствии. Работы по подтверждению соответствия осуществляют аккредитованные органы, включенные в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) ТС (ЕАЭС). Сведения о выданных сертификатах и декларациях подлежат внесению в Единый реестр выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии. 

Регламенты вступили в силу 2 августа 2014 года (через три года с даты их официального опубликования[6]). При этом согласно правилу, закрепленному в Регламентах, все ранее выданные сертификаты соответствия железнодорожной продукции прежним обязательным требованиям продолжали действовать до окончания установленного срока, но не дольше, чем до 2 августа 2017 года. 

 

Требования Украины 

По мнению Украины, после вступления в силу Регламентов Россия систематически неправомерно ограничивала импорт железнодорожной продукции с Украины. Претензии Украины к России касались следующих трех категорий мер. 

Во-первых, с 2014 года Россия, по мнению Украины, препятствовала получению сертификатов соответствия украинской продукцией: заявки со стороны предприятий Украины систематически отклонялись российскими компетентными органами или возвращались без рассмотрения. Так, Россией было вынесено два решения о возвращении заявок и одно решение об аннулировании заявки (в связи с некомплектностью поданных с заявкой документов) (п. 7.596 Окончательного решения третейской группы). 

К тому же с 2014 года Россией систематически приостанавливалось действие ряда выданных предприятиям Украины (до вступления в силу Регламентов) сертификатов соответствия железнодорожной продукции действовавшим прежде требованиям. Так, Украина указала на то, что за 2014–2015 годы Россией было выдано 14 предписаний о приостановлении действия ранее выданных предприятиям Украины сертификатов соответствия (п. 7.236 Окончательного решения третейской группы). 

По мнению Украины, в результате препятствования в получении новых сертификатов соответствия и приостановления действия ранее выданных Россией были нарушены следующие нормы ВТО: 

Ø  статья 5.1.1 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле (Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT Agreement)), так как в результате распространения на предприятия с Украины требований оценки указанной продукции товарам с Украины был предоставлен менее благоприятный режим, чем продукции из иных стран и самой России; 

Ø  статья 5.1.2 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле, так как российские процедуры оценки соответствия продукции создавали излишние препятствия для международной торговли, являлись более строгими, чем необходимо;

Ø  статья 5.2.2 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле, так как Россия не проводила оценку соответствия продукции с Украины надлежащим образом и не доводила наиболее ясно и исчерпывающе результаты оценки соответствия до сведения украинских поставщиков. 

Россия не признала требования Украины, указав, что приостанавливала действие ранее выданных сертификатов и отказывала в выдаче новых в силу объективных обстоятельств. Так, для того чтобы сертификаты продолжали действовать, необходимо было проводить регулярный инспекционный контроль (по меньшей мере раз в год), который должен был осуществляться в том числе с выездом на территорию предприятий – изготовителей сертифицированной продукции (пункт 7.234 Окончательного решения третейской группы). Проведение аналогичных инспекций было необходимо и для выдачи новых сертификатов соответствия. Однако в связи с политической ситуацией на Украине Россия не имела возможности направлять туда представителей уполномоченных органов по сертификации для проведения соответствующих инспекций ввиду риска для жизни и здоровья инспекторов (при этом Украина возражала против данного довода, представляя статистику посещения Украины российскими гражданами (пункты 7.337–7.339 Окончательного решения третейской группы)). 

Во-вторых, Украина требовала признать неправомерными действия России по отказу в признании сертификатов соответствия, выданных украинским производителям железнодорожной продукции иными, чем Россия, государствами – членами ТС (Беларусь и Казахстан). Так, Украина указала на то, что российскими органами власти было принято официальное решение не признавать сертификаты соответствия украинской железнодорожной продукции, выданные в иных государствах – членах ТС (пункт 7.811 Окончательного решения третейской группы). Данное решение было включено в соответствующий протокол Министерства транспорта РФ и в решения (письма) Федерального агентства железнодорожного транспорта.

При этом Регламенты устанавливают единые правила сертификации для всех государств – членов ТС (ЕАЭС). Следовательно, продукция, прошедшая оценку соответствия в одном государстве – члене ТС (ЕАЭС), отвечает требованиям по сертификации для всех государств – членов ТС (ЕАЭС). Более того, в настоящее время действует статья 53 Договора о ЕАЭС, в которой установлено (абзац 1 пункта 2), что продукция, прошедшая все необходимые процедуры оценки соответствия техническим регламентам, выпускается в обращение на территории всего ЕАЭС. 

По мнению Украины, описанные действия России нарушали следующие положения норм права ВТО: 

Ø  статьи 2.1 и 5.1.1 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле, так как Россия при применении Регламентов и проведении процедур оценки соответствия предоставляла украинским железнодорожным товарам менее благоприятный режим, чем национальным товарам и товарам, происходящим из иных стран;

Ø  статью 5.1.2 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле, так как российские процедуры оценки соответствия продукции создавали излишние препятствия для международной торговли, являлись более строгими, чем необходимо;

Ø  статьи I:1 и III:4 Генерального соглашения по тарифам и торговле (General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)) ВТО 1994 года (далее – ГАТТ-1994), так как Россия, отказывая в признании сертификатов, выданных украинским товарам иными странами – членами ТС, предоставляла им менее благоприятный режим, чем национальным товарам и товарам из третьих стран, тем самым нарушая режим наиболее благоприятствуемой нации и национальный режим;

Ø  статью X:3(a) ГАТТ-1994, так как Россия не применяла свои законы единообразным, беспристрастным и разумным способом.

Россия, в свою очередь, не согласилась с заявленными Украиной претензиями, указав, что не принимала официальных обязательных решений о непризнании сертификатов, выданных в отношении украинских железнодорожных товаров иными государствами – членами ТС. Так, ни соответствующие решения (письма) Федерального агентства железнодорожного транспорта, ни соответствующий протокол Министерства транспорта РФ не являются актами нормативно-правового характера. Решения агентства носят индивидуальный характер и были приняты в отношении конкретных ситуаций (пункты 7.831, 7.850, 7.851 Окончательного решения третейской группы). Что касается протокола Министерства транспорта РФ, то в нем просто отражались необязательные мнения участников встречи, проведенной в январе 2015 года. К тому же ни Министерство транспорта РФ, ни Федеральное агентство железнодорожного транспорта не уполномочены принимать решения о действительности или недействительности сертификатов, так как для этого есть специальные процедуры (пункт 7.851 Окончательного решения третейской группы).

В-третьих, Украина указала, что все описанные выше действия России привели к систематическим ограничениям импорта железнодорожной продукции с Украины на территорию России (пункт 7.950 Окончательного решения третейской группы), что, в свою очередь, является самостоятельным нарушением статьи I:1 ГАТТ-1994, то есть режима наиболее благоприятствуемой нации. При этом такие количественные ограничения в отношении Украины носили дискриминационный характер, поскольку они не применялись ни к каким иным странам, что также нарушало статью XIII:1 ГАТТ-1994.

По мнению Украины, подобные действия России привели к количественным ограничениям поставок железнодорожной продукции в иной форме, чем пошлины, налоги и сборы, что запрещено статьей XI:1 ГАТТ-1994.

Россия претензии в систематическом ограничении поставок с Украины отрицала, указывая, что действия по отказу в выдаче сертификатов и приостановлению действия ранее выданных были обусловлены объективными причинами (пункт 7.952 Окончательного решения третейской группы).

Таким образом, по мнению Украины, Россия нарушила такие принципы ВТО, как режим наибольшего благоприятствования, национальный режим, а также запрет на количественные ограничения. 

 

Решение третейской группы ВТО 

Третейская группа ВТО отказала в большей части требований Украины касательно неправомерности действий России по приостановлению действия ранее выданных сертификатов соответствия на украинскую железнодорожную продукцию и по отказу в выдаче новых сертификатов соответствия.

В данной части требований были поддержаны аргументы России о невозможности совершения действий, необходимых для выдачи новых сертификатов и подтверждения действия ранее выданных. Так, в связи с политической ситуацией на Украине Россия не могла провести соответствующие инспекции деятельности предприятий – производителей железнодорожной продукции на территории Украины, поскольку такие инспекции могли быть сопряжены с риском для жизни и здоровья российских инспекторов. 

Вместе с тем третейская группа ВТО частично поддержала позицию Украины и признала неправомерными соответствующие действия России в тех случаях, когда отсутствовала необходимость проведения очных инспекций путем выезда на территорию предприятий-производителей (применительно к первой указанной выше категории мер об отказе в выдаче новых сертификатов). Речь идет о ситуациях, когда, по мнению третейской группы, было возможно проведение заочного исследования железнодорожной продукции на соответствие путем экспертизы тестовых образцов и документов. 

В отношении первой категории мер третейская группа ВТО в том числе согласилась с Украиной о наличии в действиях России при приостановлении действия 13 из 14 ранее выданных сертификатов соответствия и при отказе в выдаче новых нарушения технических требований, содержащихся в статье 5.2.2 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Так, Россия по данным эпизодам не доводила результаты оценки до сведения украинских производителей как можно скорее наиболее ясным и исчерпывающим образом. 

В части второй категории мер третейская группа ВТО согласилась с требованиями Украины касательно неправомерности действий России по непризнанию сертификатов соответствия украинской продукции, выданных иными государствами – членами ТС. В таких действиях России были найдены признаки нарушения национального режима и режима наибольшего благоприятствования ВТО. 

При этом в отношении третьей группы мер третейская группа ВТО пришла к выводу о недоказанности введения Россией систематических ограничений импорта железнодорожной продукции, то есть полностью отказала Украине в удовлетворении данной части требований. 

Таким образом, третейская группа ВТО отказала в большей части требований Украины: не нашла в действиях России признаков систематического ограничения импорта украинского оборудования; признала правомерной бóльшую часть действий России по приостановлению действия ранее выданных сертификатов и отказу в выдаче новых.

Как указано на официальном сайте Минэкономразвития России[7], «[в] Минэкономразвития России выразили удовлетворение указанным решением третейской группы. Оно достаточно справедливо отражает реальное положение дел. По результатам решения России не придется менять основополагающие подходы к работе по сертификации».

В части же удовлетворенных требований Украины на Россию была возложена обязанность по приведению своих действий в соответствие с нормами права ВТО.

Непросто оценить, кто в этом споре действительно выиграл, а кто проиграл. При этом вовне обе стороны нередко преподносят решение как свою победу. Такие заявления делаются на основании того, что третейская группа в части согласилась, а в другой части не согласилась с позицией Украины.

Действительно, можно утверждать, что применительно к двум категориям российских мер (из трех, указанных Украиной) третейская группа все же не установила нарушения обязательств ВТО со стороны России (за исключением отдельных процедурных несоответствий со стороны России при отказе в выдаче новых сертификатов и приостановлении действия выданных ранее). 

Так, в целом третейская группа все же согласилась, что сертифицировать товары представителями из России на Украине было небезопасно. Данное заключение крайне чувствительно для Украины с имиджевой точки зрения. 

Не менее важно также то, что третейская группа не усмотрела в действиях России систематического ограничения импорта железнодорожной продукции с Украины.

Следовательно, несмотря на отдельные выявленные третейской группой ВТО процедурные нарушения, в контексте первых двух категорий оспариваемых мер можно прийти к выводу, что у России больше оснований говорить о своей правоте. 

Но при этом ключевым для Украины успехом в рамках данного спора можно считать установление нарушений со стороны России в отношении непризнания сертификатов, выданных в иных государствах – членах ТС (ЕАЭС). По сути это означает, что украинские товары с сертификатами, выданными в них, на российский рынок попадать должны. Будет ли это происходить на практике, пока непонятно. 

Победой для российской стороны можно считать то, что третейская группа согласилась с отсутствием систематического ограничения импорта со стороны России. 

Таким образом, по более масштабному вопросу (а не в контексте отдельных нарушений) Украина проиграла. На данный проигрыш указывается и в публикациях некоторых украинских и иностранных СМИ[8]. В официальном же сообщении Министерства экономического развития и торговли Украины делается упор на то, что ВТО частично поддержала позицию Украины, и указывается, что третейская группа не подтвердила систематическое ограничение импорта со стороны России[9]

В настоящее время украинская сторона знакомится с решением, чтобы оценить необходимость обращения в Апелляционный орган ВТО.

 

Иные споры между Россией и Украиной

Дело об импорте железнодорожной продукции является вторым спором России с Украиной в рамках ВТО, по которому уже вынесено окончательное решение.

Так, 20 июля 2018 года третейская группа ВТО удовлетворила бóльшую часть требований России к Украине в связи с антидемпинговыми мерами в отношении нитрата аммония российского происхождения[10]. Данный спор был инициирован Россией еще в 2015 году в связи с рядом нарушений, допущенных Украиной при продлении антидемпинговой меры в отношении российского нитрата аммония на очередной пятилетний период. Третейская группа вынесла Украине рекомендацию по устранению выявленных нарушений.

На данный момент на рассмотрении Органа по разрешению споров ВТО находятся еще три спора между Россией и Украиной:

Ø  спор по требованию Украины касательно действий России по ограничению транзита украинской продукции через территорию России в третьи страны[11]. Запрос на проведение консультаций в рамках ВТО был направлен Украиной 14 сентября 2016 года. Третейская группа по рассмотрению данного спора была сформирована 6 июня 2017 года. Вынесение решения ожидается до конца 2018 года;

Ø  спор по требованию Украины касательно действий России по ограничению импорта украинских соков, пива, пивных и иных алкогольных напитков, кондитерских изделий, обоев и иных подобных стенных покрытий[12]. Запрос на проведение консультаций в рамках ВТО был направлен Украиной 13 октября 2017 года. Данное дело еще находится на этапе консультаций, третейская группа не сформирована;

Ø  спор по требованию России касательно действий Украины по ограничению импорта и транзита ряда российских товаров (в частности, мясных и молочных продуктов, рыбы, чая, винно-водочных изделий, сигарет, оборудования для железных дорог, удобрений и т.д.)[13]. Запрос на проведение консультаций в рамках ВТО был направлен Россией 19 мая 2017 года. Данное дело еще находится на этапе консультаций, третейская группа не сформирована.


Александра Хизунова, Александра Дорджиева, 
коллегия адвокатов «Муранов, Черняков и партнеры»



Авторы выражают благодарность А. Муранову за рекомендации и исправления, предложенные в ходе подготовки настоящего материала. 

[1]Как следует из сообщения департамента торговых переговоров Министерства экономического развития РФ от 30 июля 2018 года, спор охватывал следующие товары: вагоны для сыпучих грузов, вагоны-платформы, вагоны для зерна, тележки двухосные для грузовых вагонов, переводы стрелочные, переводы стрелочные двойные перекрестные, комплекты ремонтные переводов стрелочных, крестовины с неупрочненными сердечниками переводов стрелочных, крестовины с неупрочненными сердечниками переводов стрелочных двойных перекрестных, крестовины с неупрочненными сердечниками пересечений глухих, крестовины с неупрочненными сердечниками переводов стрелочных и съездов, пересечения глухие, болты для соединения рельсов и остряков переводов стрелочных с подрельсовым основанием, болты для соединения деталей перевода стрелочного между собой, подкладки с подушками на сварном соединении для переводов стрелочных на деревянных брусьях, подкладки с подушками на сварном соединении для переводов стрелочных на железобетонных брусьях, уравнительные стыки, сбрасыватели тормозных башмаков, остряки переводов стрелочных обыкновенных, двойных перекрестных типов («Россия выигрывает второй спор в ВТО», http://economy.gov.ru/minec/about/structure/deptorg/201830072).


[2]См., например, статью «Россия выиграла у Украины спор в ВТО по вагонам» (https://www.mk.ru/politics/2018/07/30/rossiya-vyigrala-u-ukrainy-spor-v-vto-po-vagonam.html).


[3]Russia – Measures Affecting the Importation of Railway Equipment and Parts Thereof: Final Report of the Panel (WT/DS499/R) (30 July 2018) (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds499_e.htm).


[4]http://www.tsouz.ru/KTS/KTS29/Pages/R_710.aspx


[5]До создания Евразийского экономического союза (ЕАЭС) Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация образовывали ТС с единой таможенной территорией и единым нормативным регулированием. ЕАЭС по своей сути является следующей формой взаимной интеграции государств-членов, пришедшей на смену ТС, а также Единому экономическому пространству.

ЕАЭС был создан на основании Договора о ЕАЭС от 29 мая 2014 года и начал функционировать с 2015 года. На данный момент его членами являются Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Армения, КиргизскаяРеспублика и Российская Федерация.

С момента создания ЕАЭС некоторые акты ТС утратили силу, часть их, будучи имплементированной в правовую систему ЕАЭС, продолжает действовать, а иная их часть сохраняет силу до тех пор, пока в рамках ЕАЭС не будут приняты новые соответствующие акты. В частности, указанное решение комиссии ТС и прилагаемые к нему Регламенты сохраняют свое действие. Для удобства изложения с учетом содержания Окончательного решения третейской группы используется термин «ТС». 


[6]Решение с прилагаемыми к нему Регламентами было опубликовано на официальном сайте комиссии ТС в интернете 2 августа 2011 года. 


[7]См. сноску 1. 


[8]См., например, статьи: «ВТО отклонила требование Украины признать системность нарушений со стороны РФ в споре об экспорте железнодорожного оборудования», 30 июля 2018 года (https://interfax.com.ua/news/economic/521768.html); «Украина проиграла второй спор с Россией в ВТО», 30 июля 2018 года (https://biz.nv.ua/economics/ukraina-proihrala-vtoroj-spor-s-rossiej-v-vto-2485431.html); WTO ruling derails bulk of Ukrainian trade dispute against Russia, 30 июля 2018 года (https://www.reuters.com/article/us-russia-ukraine-wto/wto-ruling-derails-bulk-of-ukrainian-trade-dispute-against-russia-idUSKBN1KK1Q2).


[9]«Оприлюднено звіт Групи експертів СОТ у справі України проти Росії щодо обмеження імпорту залізничного обладнання: Група експертів частково підтримала позицію України» (http://www.me.gov.ua/News/Detail?lang=uk-UA&id=1fbd8817-6529-4e99-b7b5-0c26a55724a3&title=OpriliudnenoZvitGrupiEkspertivSotUSpraviUkrainiProtiRosiiSchodoObmezhenniaImportuZaliznichnogoObladnannia-GrupaEkspertivChastkovoPidtrimalaPozitsiiuUkraini).


[10]Ukraine – Anti-Dumping Measures on Ammonium Nitrate: Report of the Panel (WT/DS493/R) (20 July 2018) (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds493_e.htm). 


[11]Russia – Measures Concerning Traffic in Transit (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds512_e.htm). 


[12]Russia – Measures Concerning the Importation and Transit of Certain Ukrainian Products (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds532_e.htm). 


[13]Ukraine – Measures Relating to Trade in Goods and Services (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds525_e.htm).